文/凌嘉勤
國家在1953年公布了國民經濟和社會發展第一個五年計劃（簡稱「一五」計劃），到2006年的「十一五」起，用「規劃」代替「計劃」。國家在2026年3月12日公布並實施《中華人民共和國國家發展規劃法》，以成文法律規範五年規劃的編制、審查和批准、實施及其監督。該法第三十七條列明，「國家堅持『一國兩制』方針，支持香港特別行政區、澳門特別行政區主動對接國家發展規劃，融入和服務國家發展大局。」這也是香港啟動編制五年規劃的基礎。
《國家發展規劃法》第四條訂明，國家發展規劃是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排，主要闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規範社會主體行為，是規劃期內經濟社會發展的藍圖和行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能的重要依據，是其他各級各類規劃的總遵循。
第四條亦明確指出要建立健全「國家發展規劃體系」及五年規劃與其他各類規劃的關係和功能分工：「國家建立健全以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，形成規劃合力。」
其中「以國土空間規劃為基礎」，清晰指出了國土空間規劃的重要性。而國家對土地的利用和開發，則根據《中華人民共和國城鄉規劃法(2019年修訂)》進行。制定《城鄉規劃法》的目的是「為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展」，亦指明城市規劃、鎮規劃包括了「總體規劃和詳細規劃」。
《城鄉規劃法》第十七條說明「總體規劃」內容應當包括：「城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域範圍，各類專項規劃等。」
第十七條也說明總體規劃的時間跨度：「城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年。城市總體規劃還應當對城市更長遠的發展作出預測性安排。」
國家《城鄉規劃法》中的「城市總體規劃」，在內地簡稱「總規」，大概就是香港的「策略規劃」。
香港的策略規劃
香港的策略規劃在歷史上有不同名稱。二戰之後第一份策略規劃是於1948年公布的《香港初步規劃報告》，它分析了香港的城市定位及功能，指出需要強化港口設施及提供土地發展製造業，並提出在當時的市區邊緣例如九龍灣、醉酒灣（現荃灣葵涌一帶）、柴灣、堅尼地城等地以移山填海的造地方式建立衛星社區、建設連接港島及九龍半島的海底隧道、鐵路地下化等在當時來說非常具前瞻性的策略發展建議。此後大概每10至15年左右，香港便會進行一次策略規劃，為不同階段的長遠發展確定方向、制定城市規劃和設計原則、訂立可實施的策略性基建項目等。
1970年政府公布《土地利用計劃書》，首次提出涵蓋整個香港的土地發展策略，指引全面及長遠的造地及基礎建設，並選定在荃灣、沙田及青山建設衛星城市（後稱為第一代新市鎮）。1979年的《香港發展綱略》提出進一步發展新界傳統墟市為第二代市鎮（大埔、粉嶺/上水、元朗）及發展馬鞍山為沙田新市鎮的擴充部分。1984年的《全港發展策略》建議發展將軍澳和天水圍為第三代新市鎮，及啟動發展新機場及擴展港口的策略研究。1989年公布的《港口及機場發展策略》，確定新機場選址赤臘角，並全面啟動新機場發展10大核心工程，其中包括建設東涌新市鎮。1996年的《全港發展策略檢討》建議全面加強與廣東省、深圳、廣州及其他珠三角城市交流聯繫，啟動聯合研究，發展跨境口岸及交通連接，鋪墊了深圳灣大橋、落馬洲/福田口岸、港深廣高鐵、蓮塘/香園圍口岸的建設。2007年的《香港2030：規劃遠景與策略》提出在新界北部建設洪水橋、古洞北、粉嶺北、坪輋等新發展區。
香港現正實施的策略規劃全稱《香港2030+：跨越2030年的規劃遠景與策略》，簡稱《香港2030+》。政府在2016年10月公布了《香港2030+》的公眾諮詢報告，並在2021年10月公布了最終報告，明確了香港至2046年的整體土地需求估計約5800至6200公頃，也明確了香港「維港都會區」和「北部都會區」的「雙都會」策略性空間框架，並全力發展北都為香港新的經濟引擎。
深圳的總體規劃
深圳已被公認為人類城市發展史上的奇跡。一個原本只有數萬人口的邊陲小鎮，在國家改革開放政策驅動下，以40多年時間，發展成為擁有近2000萬人口的國際級大都會。簡略回顧深圳各版總規，可以發現規劃對深圳發展歷程的戰略引領作用。1986年版總規為深圳確定了具發展彈性的「帶狀組團」空間結構，選定福田為中心區；1996年版總規覆蓋深圳全域，促進了特區一體化的社會經濟發展，推動了深圳式的高速城市化；2010年版總規以積極態度，直面因高速城市化引發「四個難以為繼」的複雜問題，並前瞻性地提出從「深圳速度」跨越至「深圳質量」的發展戰略轉型。
《深圳市國土空間總體規劃(2021-2035)》在2024年9月26日得到國務院批復，成為引領深圳未來15年國土空間發展的戰略規劃。深圳在這最新一版的總規提出構建「一核多心網絡化」城市空間格局，推動都市核心區擴容提質，布局差異化發展的12個城市功能中心和12個城市功能節點，推動全域平衡發展、空間網絡聯繫、資源要素高效流動。
國務院的批復賦予了「深圳是經濟特區、國家創新型城市、現代海洋城市、國際性綜合交通樞紐城市」的城市性質；並確立深圳具有「全國性經濟中心、全國先進製造業基地、對外開放門戶、國際科技創新中心重要載體」等核心功能。國務院的批復標誌着深圳2021年版總規編制工作圓滿完成，亦在深圳「十五五」規劃中被表述為「十四五」規劃期間取得的重要工作成果之一。
《香港2050》：空間發展策略規劃新焦點
北都的發展已進入全面實施階段，成為施政重點，其發展過程雖然必會挑戰重重，但成功可期，從空間發展策略規劃的角度來說，其發展已無懸念。未來的策略規劃工作應回過頭來，轉向聚焦維港都會區的兩大核心發展議題：(1) 如何進行城市更新，回應樓宇老化日益嚴重的趨勢，避免出現「內城衰敗」問題；(2) 是否需要為啟動交椅洲人工島發展作出準備，回應長遠土地需求和強化維港都會區國際金融及高端商業服務中心的功能和活力。
《香港2030+》預警了日趨嚴重的「雙老化」挑戰，即人口與住宅樓宇同時高速老化。從2019至2049的三十年間，65歲以上長者將從總人口約18%，激增一倍至36%，而85歲以上的高齡長者將從約3%激增近四倍至11%，長者服務的社會重擔愈趨沉重。從2018年至2048年的三十年間，假設沒有樓宇拆卸，50年樓齡的住宅單位將從約20萬個急增四倍多，至超過85萬個；而樓齡70年以上的樓宇則從約1000個激增300多倍，至超過37萬個，舊樓重建速度遠遠落後於樓宇老化速度。
大量的老舊樓宇終有面對拆卸重建的一天，但能在重建過程產生足夠財政誘因的老舊低矮樓宇已愈來愈少，令重建愈來愈困難。北都的發展亦不可避免地引致人口和經濟活動從維港都會區遷離，在一定程度上弱化城市活力。
美西方不少大都會在上世紀六、七十年代起，因「市郊化」(sub-urbanization) 導致城區人口大量流失，特別是大量中等收入家庭從內城遷移到市郊居住，而「去工業化」(de-industrialization) 亦導致內城區工作職位大量消失，因而出現了嚴重的「內城衰敗」(inner city decay) 現象。香港雖然不會簡單重複當年美西方城市面對的問題，但北都發展對人口和經濟活動必會產生「吸力」，而舊區因老化亦會產生「推力」。這「兩力」必會互相作用，對維港都會區做成的衝擊，我們絕不能掉以輕心。這是重大而複雜的挑戰，依靠零碎的政策難以作出有效的回應。
交椅洲人工島被視為能為維港都會區增添城市活力和發展活力的策略發展項目。但何時啟動、如何啟動，甚至是北都所形成的發展態勢會不會帶來新的策略考慮因素或其他策略發展選項等，都必須認真研究。因政府「搶人才」的進取政策，人口的結構將會動態而多變，居住人口和工作職位的空間分布，也會因北都發展和大灣區城際交通的持續改善，對土地需求衍生出很多難以預測的變數。
今時今日我們對以上的問題仍未能有答案。發展情況模糊未明，發展前路未知未定的混沌狀態，對規劃師來說並不陌生。回想當年在編制《香港2030+》的過程中，亦曾面對相似狀況，規劃署調動內部人力資源，就十多個課題進行深入而全面的探索和研究，逐漸形成了大家現在看到的《香港2030+》空間發展策略方案，讓政府和社會得以客觀思考，長遠謀劃，最終達成社會共識，共同推動香港未來20年的發展。
很多大城市，近者與我們相鄰的深圳和廣州，遠者如上海和北京，甚至隔洋如紐約和倫敦等，都在不同程度上啟動了各自的2050空間策略發展規劃工作。
筆者建議，特區政府也應考慮在適當時候，啟動《香港2050》空間策略規劃的準備工作，並把這個政策目標納入香港第一個五年規劃。我們並不需要在第一個五年規劃期間完成《香港2050》空間策略規劃的研究和編制工作，但也該考慮適時啟動相關的準備工作了。
（作者為專業城市規劃師，曾任香港特區政府規劃署署長及香港規劃師學會會長）
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