講真D｜北都專屬法例的法治要義 - 講真D

文/黎岩

特區政府7月3日正式就《北部都會區發展條例草案》刊憲，將於本月8日提交立法會首讀及二讀,標誌着北都發展從規劃藍圖邁入法治保障的新階段。香港北部都會區發展已經列入國家「十五五」發展規劃，特區以正在加快制定對接國家規劃的特區首份五年規劃。在這一宏大背景下，《北部都會區發展條例草案》的制定不僅是一項地方立法，亦是香港法治核心價值的延伸与發展，更是關乎香港長遠發展、粵港澳大灣區深度融合以及「一國兩制」實踐創新的前瞻性戰略性舉措。

北都專屬法例的首要特質，在於必須具備超越當下、放眼未來的前瞻性視野。北都面積約3萬公頃，佔全港面積約三分之一，其發展周期將橫跨10-20年甚至更長時間。法例所規範的基建規劃、土地用途、產業布局，不僅服務於當前的建設需求，更須考慮到未來數十年粵港澳大灣區融合發展的深遠變化。

從頂層設計看，首份「香港五年規劃」與施政報告一脈相承——五年規劃是前瞻性、策略性及方向性的指導檔，而施政報告是每年的施政部署。這一制度安排本身即體現了短期部署與長期戰略的有機統一。

北都法例的前瞻性不能僅停留於發展項目的清單層面，而應在原則層面確立「動態調整」的機制，使基建規劃能夠根據大灣區融合發展進程進行適應性修訂。政府採用的「主體法例＋附屬法例」雙層架構，在一定程度上回應了這一需求——主體法例確立穩定框架，附屬法例則可因應形勢變化靈活調整。但值得思考的的是，法例是否已為「數十年後」的大灣區城市功能徹底重構、跨境治理模式的重大變革——預留了足夠的制度空間？這或許是立法者需要進一步審視的問題。

北都專屬法例作為一部針對特定區域的特別立法，不可避免地將與特區現行多部法例產生交叉與衝突。城市規劃、土地收回、環境保護、建築審批等領域均有既存法律框架，北都法例的「拆牆鬆綁」本質上就是對現行法例的突破與超越。

從立法程序看，北都專屬法例的邏輯是「利用條例修訂法例」，放寬現行法例影響發展的限制。這意味着法例必須以明確的法律語言，確立與現行法例衝突時的適用原則。

從法理層面看，北都專屬法例應確立「特別法優於一般法」的適用原則，即在北都範圍內，凡專屬法例有特別規定的，優先適用專屬法例；專屬法例未作規定的，則適用現行一般法例。這一「排他性」原則並非對法治秩序的破壞，而是特別立法應有的邏輯——正如經濟特區立法在其轄區內具有優先效力一樣。

北都毗鄰深圳，30公里長的港深邊界線使規則銜接成為不可回避的課題。北都專屬法例在制定過程中，必須認真審視深圳特區的地方法例，尤其是《河套深圳園區條例》，以實現兩地規則的無縫對接。如果港深兩地的法律制度、監管標準、數據流動規則存在重大差異，河套「一區兩園」便只能停留在地理概念層面，無法轉化為實質性的區域協同效應。在具體層面，北都法例已在跨境要素流動方面邁出重要步伐。草案建議將原本只限河套香港園區適用的「物資、數據及資金流」跨境安排，擴至北都其他地區。同時，草案賦權行政長官會同行政會議可就便利及規管特定類型的跨境流動訂立規例，涵蓋人員流動、貨物移動以及數據、資料或資金的傳送。這些安排為深港規則銜接提供了法律基礎。

然而，規則銜接不能僅靠香港單方面的立法努力。北都法例應當建立與深圳方面立法對接的機制性通道，例如在附屬法例制定過程中，建立與深圳相關部門的常態化溝通協調機制。事實上，「對接北部都會區發展策略專班」在粵港、港深合作機制下已舉行多次會議。北都法例應當將這種協作機制予以法律化、制度化，使規則銜接從「個案協商」走向「制度對接」。

北都專屬法例從技術層面必須清晰界定北都的區域範圍，以及相鄰過渡區域的法律適用問題。這既是法律確定性的基本要求，也關係到法例實施的可操作性。

北都邊界並非一道「法治高牆」——邊界內外的土地可能相鄰而居，同一經濟活動可能跨越邊界。草案規定部分便利措施可只適用於北都內的指定範圍，這實際上在北部都區內又劃分了不同適用層級。但法例是否已為邊界沿線「過渡區域」的特殊法律地位作出安排？外界關注屯門龍鼓灘的新發展能否納入專屬法例適用範圍，已顯現了區域界定的模糊地帶確實存在。

北都專屬法例從技術層面應「宜粗不宜細」——前瞻性制定法律框架與原則，在後續發展中根據實際需求作出相應調整。這既是立法技術的選擇，更是治理哲學的體現。政府採用的「主體法例＋附屬法例」雙層架構，正是這一理念的制度化表達。主體法例以原則性、方向性的條文表述，勾勒出促進北都開發的核心法律框架；附屬法例則規定落實細節，讓政府可因應北都的發展需要，因時制宜，靈活調整。

北都專屬法例的制定，必須置於香港融入和服務國家發展大局的戰略高度來審視。北都是香港對接國家戰略的制度試驗田。通過在北都率先實行簡化審批、跨境便利、產業導向等制度安排，香港可以為國家探索高水準開放的新路徑、新經驗北都法例應成為規則銜接與制度創新的示範窗口，推動兩地法律法規、標準體系、監管機制的對接。北都法例應當為這類創新提供法律依據，使北都不僅是一個地理空間上的發展區域，更是一個制度層面的「規則銜接示範區」。

北都專屬法例雖然必須「拆牆鬆綁」——為規劃和地政程式減負、為工程建設提速、為產業營運清障——但「拆牆」不等於「拆底線」，「鬆綁」不等於「鬆安全」。在提速發展的同時，必須強化國家安全意識，築牢維護國家安全的銅牆鐵壁。北都法例作為一部促進發展的特別立法，應在國安法律框架內尋求發展空間。法例應當明確，任何便利措施和簡化程式均不得抵觸國家安全相關法律的規定。

《北部都會區發展條例草案》的刊憲，是香港發展史上的重要里程碑。它不僅是北都建設的「法律新引擎」，更是香港在「一國兩制」框架下探索制度創新的標誌性實踐。專屬法例的制定，不是終點，而是起點。正如「主體法例＋附屬法例」的雙層架構所揭示的那樣——穩定的框架與靈活的細節並重，原則的堅守與技術的調適共存。唯有如此，北都才能在大灣區融合發展的浪潮中，真正成為香港發展的新引擎、國家戰略的新支點、「一國兩制」的新典範。