文/關品方
本文是筆者談有關香港第一個五年規劃的第六篇文章，暫時也是最後一篇。筆者認為，準確落實問責制是香港五年規劃的成敗關鍵。
香港問責體系分為政治問責（司局長主要官員）與行政問責（全體公務員，核心是部門首長責任制），在《憲法》《基本法》框架、行政主導、愛國者治港原則下，要求系統化落地，有責可問，有法可依。
制定好五年規劃之後，什麼是落實規劃的制度保障？筆者認為關鍵是準確地落實問責制度。就好像撐桿跳高，五大成功要素包括專業師資指導，專業適配器材裝備，規範成熟技術體系，系統持續日常訓練，循序漸進迭代優化。如果在整個過程中於比賽或訓練後復盤不足，不懂得逐步調整步點、發力方式與動作細節，藉此持續改良自身競技短板，那就很難達成跨越。所謂百尺竿頭、更進一步，就是不斷檢討問責，因為每一方面都涉及人的問題。人的問題解決了，事情就容易辦好了。
怎樣釐清兩層問責邊界？關鍵是權責清晰不懸空。政治問責是決策層，即各司局長。他們對政策制定、施政目標、五年規劃頂層部署負政治總責；政策出現重大偏差、民生系統性失責、對接國家規劃落實不力時，須向行政長官、立法會承擔政治責任，接受質詢、調整崗位、離職讓賢。行政問責是執行層，即部門首長及公務員。部門首長是第一責任人，全權負責內部管理、流程風控、政策落地、跨部門協作；應清楚區分「決策失誤」與「執行疏漏」，杜絕層層甩鍋、部門推諉的現象。為達此目的，要明確分層責任鏈條：司局級首長→高層管理人員→前線人員，每一層級對自身履職、督導下屬和風險預警，需要承擔對應的責任。
因此，有必要落實建立2025年施政報告提出的兩級獨立調查的制度化機制，問責程序要公正、客觀、可溯源，杜絕「自查自斷」的觀感。
一般局部問題可以進行內部調查。個案失誤由部門首長牽頭自查，限期整改、內部紀律處置（書面告誡、停止增薪、政位降級）。至於重大公共事故、系統性制度漏洞、司局級首長級涉責、重複失責事件，應移交獨立於相關部門的公職委員會常設調查組；跨部門取證、全員可查，出具公開調查報告，釐清領導責任與直接責任。原則是全程保障申辯權，堅持罰當其責、以事實證據為依據，避免輿論驅動未審先判，符合香港法治原則。
規劃的成敗，關鍵在行動。行動的成敗，關鍵在問責。因此，需要配套剛性考核與獎懲聯動，倒逼履職盡責。沒有問責制度的落實，一切徒勞。要把五年規劃指標完成度、跨部門協同成效、國家安全履職、民生落實成效等納入各級公務員的年度評核，與晉升、加薪、授勳、崗位續任直接掛鈎；履職不達標者停止增薪、不予晉升，嚴重者啟動紀律程序，甚至炒魷。落實問責制，要讓香港市民看得到。
更要建立長效風險預防機制；部門首長須常態化建立施政內控、財政監管、應急預警、市民反饋、意見收集、政策提煉，從源頭減少失責事件，問責兼顧「事後追責+事前預防」。
更要完善立法會監督閉環，定期向立法會匯報規劃進度、重大問題整改情況，接受書面及口頭質詢，公開調查報告關鍵內容，提升問責透明度。香港回歸祖國已29年，立法會的休假制度老早應該取消，可利用暑假期間聚焦檢討立法監督行政的問責績效，充分利用每年的暑假檔期。
問責的首要標尺是落實中央的全面管治權、維護國家安全和發展利益、對接國家發展大局；漠視國安、違背中央規劃部署、損害香港融入國家發展大局的行為，要從重追責。在這過程中，應堅守基本法的底線，錨定「愛國者治港」、行政主導和立法監督的三大方針，加強立法和行政之間的良性監督和績效評估。為了鞏固行政主導體制，特首統籌全部問責工作，統籌司局、部門和立法會三者之間的協同監督，理順行政和立法的制衡配合關係，防止行政虛化問責制度、防止立法干擾正常施政。
筆者認為，應釐清完善問責制度與香港首個五年規劃之間的內在關係。香港首份五年規劃是對接國家「十五五」規劃、推動香港由治及興的中期施政總藍圖；完善問責制度是保障五年規劃落地的核心治理工具。二者是目標與保障、藍圖制定與執行約束的關係，互為因果，辯證統一。
五年規劃可以為問責劃定清晰的、可量化的考核標尺。過往特區政府以年度施政報告為主，缺乏中長期剛性目標；首份五年規劃設置創科、金融、大灣區融合、民生、國安等領域的量化指標，可為問責制度提供客觀的評核標準。各政策局、各部門均需承接規劃分解任務；任務完成率低、進度滯後、落地出現堵點等，應可以直接成為啟動問責的依據。這樣做，可以解決過去「無明確目標、難界定失職」的短板。規劃須提交立法會審議、報備中央，具備一定程度的法律約束效力；若中長期目標系統性落空，特首可啟動多層問責：司局長承擔政治問責，部門首長承擔行政問責，同步檢視制度漏洞，及時調整目標進度。
總而言之，完善問責制度是五年規劃落地的剛性制度保障。首先，可以破解長期治理痛點。例如「跨部門協作」碎片化、政策執行拖延、重視文件、輕視落實。以兩級問責機制倒逼各司局、各部門首長主動統籌跨領域任務，可以杜絕各管一段、互相推諉的弊端。要形成從規劃部署到分解執行、從績效監督到問責整改，再到制度持續優化的閉環。沒有最好，只有更好。規劃目標下達後，由部門首長牽頭做定期進度核查；如未達標，啟動分級調查問責。根據暴露的制度短板修訂流程、優化跟進舉措；實現以「問責促進整改、以整改完善規劃」的實施體系。如果認真去做，那是知難行易；如果敷衍塞責，那是知易行難。
以香港的五年規劃對接國家「十五五」規劃的治理要求，是完善問責制的重要參數。國家「十五五」明確要求提升港澳管治效能。完善問責體系正是落實該部署、確保香港五年規劃始終緊扣國家發展大局、保障中央各項惠港政策能夠融合發展任務、不折不扣落地。這些方面共同服務由治及興的總目標，相輔相成，缺一不可。
特首李家超說過，五年規劃要回答「香港五年要發展什麼、達成什麼目標」，「要明確發展方向和經濟民生的核心任務」。完善問責制度可以正面回答「完不成目標誰負責、如何追責、如何改進治理」的問題，可以坐實各級治理主體的責任、統一價值根基的認識（團結一致、統一認識，自然士氣高昂）；是為了全面地、準確地貫徹「一國兩制」、「愛國者治港」、維護國家安全和發展利益、融入國家發展大局。完善問責體系可以保障規劃不走偏、不落空，五年規劃通過問責可以清晰化施政導向，在落實規劃的行動過程中，共同構建現代化治理體系。過去29年來特區政府行政經驗，已足夠讓我們有檢討和改進的實證基礎。兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山。香港國安法實施、選舉制度完善，尤其是經歷了三年新冠疫情的考驗，如今藉着制定香港第一個五年規劃同時完善問責制度，正是此其時矣。
筆者預期，五年規劃在實施的過程中將會暴露執行短板和部門協調問題，反向推動問責制優化細化（關鍵之一是增設跨部門專項問責條款）。在問責調查的過程中如發現某些制度性缺陷和資源配置不足，可以反饋至規劃進行動態修訂，優化任務分工、改善資源配套、修繕權責劃分，形成治理的良性循環。特首政策組可以在適當時候整理一套通用、可直接落地的核心量化指標和考核清單，覆蓋各部門的工作通用維度，數據化、可考核，直接用於360度績效評估；要做到獎罰分明、問題提交相關人事部門統籌獨立處理，重大人事決策應交由特首裁決。這種制度的設立，不是打擊公務員的士氣，而是提振公務員的士氣。
本文已太長。核心量化指標與考核清單不在這裏展開了。簡單來說，考核維度可以分為五大核心模塊：工作業績量化、工作效率量化、工作質量量化、協作合規量化、成長迭代量化。各項量化考核指標可由專責小組制定，作為五年規劃的組成部分。
客觀地說，當前香港的公務員隊伍素質不錯，一旦問責制度改善，真正做到目標明確、獎罰分明之後，一定能夠提振士氣，公務員的整體薪酬待遇（包括立法會議員）偏高還是偏低？市民眼睛雪亮，大家有目共睹。市民期待公務員體系內聚焦團隊協作、流程規範、制度執行，保障公務員團隊的整體運轉秩序。在良性競爭的過程中，如同逆水行舟，總會有人脫穎而出，總會有人不甘落後。五年規劃是邁步前行的號召，也是落實問責的契機。
收藏
取消收藏
分享
