文/周德武
美東時間5月1日，特朗普致函眾議院議長約翰遜和參議院臨時議長格拉斯利，稱對伊朗的軍事行動已經結束。這是自2月28日美國對伊朗展開「史詩怒火行動」以來，特朗普第一次以書面形式通知國會。特朗普同時強調，伊朗的軍事威脅仍然存在，要求國防部繼續加強兵力部署，並「在必要及適當的時候加以應對」，為日後重燃戰火埋下了伏筆。
60天期限是國會於1973年給美國總統設置的一道門檻，旨在限制任何總統濫用戰爭的權力。《戰爭權力法》通過的大背景是，美國深陷越南戰爭，全美掀起空前的反戰浪潮，即便時任總統尼克松動用了總統否決權，但還是遭到國會參眾兩院的反殺，參議院更是以四分之三的絕對多數，否決了尼克松的否決權，大大超出法定要求的三分之二多數票。該法通過之後，共和黨籍的里根總統於1983年對黎巴嫩的軍事部署，1991年老布什發動的海灣戰爭，以及布什2001年發動的阿富汗戰爭和2003年發動的伊拉克戰爭均獲得國會的批准。相反，民主黨籍的總統在遵守《戰爭權力法》方面紀錄不佳。1993年時任總統克林頓在索馬里的軍事行動，奧巴馬於2011年在利比亞的軍事行動均超出60天的期限，兩者分別達到293天及226天。
1999年美國對南聯盟的轟炸也持續了78天。為此，以坎貝爾為代表的31名國會議員將克林頓告上法庭，稱其違反了《戰爭權力法》，但最高法院以坎貝爾「缺乏訴訟資格」為由，將這宗訴訟案駁回。法官的理由是，國會議員完全可以通過控制撥款以及召開聽證會，來對總統濫用戰爭權力進行有效制約。換句話說，議員們應當通過政治途徑，而不是找法院解決這個問題，更何況聯邦議員手中的「個人投票權」並未喪失。這宗案件成為美國法院的重要判例。雖然民主黨議員揚言要將特朗普告上法院，但法院大概會援引上述案例而選擇袖手旁觀。
特朗普今年初接受《紐約時報》採訪時明確表示，他不受法律的約束。此言令人印象深刻，既然如此，特朗普為什麼還會一本正經地向國會領導人致函，表明自己是《戰爭權力法》的遵守者呢？這裏既有程式性的問題，更有實質性的訴求。美國國會的參眾兩院有着明確的分工，參議院握有人事任命的審批權，而眾議院掌握錢袋子，目前共和黨與民主黨在眾議院的人數之比是218∶214，共和黨稍有閃失，任何預算案都有可能翻車。白宮已提交了2027年軍事預算草案，擬將明年的軍事預算從1萬億美元猛增至1.5萬億美元，不僅伊朗戰事的開支需要國會幫忙，明年的軍事預算案更離不開兩黨議員的支持。這就決定了特朗普需要有所收斂，以緩和與國會議員之間的關係。
距離今年11月的中期選舉還有半年時間，聯邦眾議員將全部換屆，雖然特朗普沒有連任的壓力，但共和黨議員的連任壓力無處不在，這就決定了共和黨必須對特朗普的戰爭行為有所約束。共和黨籍參議員柯林斯明確表示，60天的期限不是一項建議，而是對總統的硬性要求。如果特朗普執意擴大中東戰火，不排除少數共和黨議員倒戈，被迫站到民主黨一邊，從而制定一套強制特朗普退出伊朗戰爭的標準和機制，這會讓其陷入極大的被動。
曾在特朗普第一任期內擔任美國國家安全委員會中東事務主管的戈德堡表示，為了避免在時長問題上引發爭議，白宮應宣布新的行動方案，將其命名為「史詩通道行動」（Epic Passage），以取代之前的「史詩怒火行動」，這項行動旨在以重新開放霍爾木茲海峽為重點，保留為恢復航行自由而採取進攻性行動的機動性。但這種策略性的改變，只會進一步耗盡國會議員對伊朗戰事的耐心。
2015年與伊朗的核協議談判花了兩年半時間，這次特朗普要想與伊朗達成更具約束力的核協議，估計所花的時間也不會比奧巴馬時期少。但霍爾木茲海峽不可能允許封鎖那麼長時間。由於伊朗的石油出口被封死，石油生產將面臨無罐可存的窘境。最高領袖穆傑塔巴呼籲伊朗民眾優先消費國產商品，企業不要輕易解僱員工，與國家一起共渡時艱，說明伊朗已強烈感受到美國封鎖的壓力。
值得注意的是，伊朗方面正在軟化以前的談判立場，有意將核問題納入美伊談判框架之中，這為兩國重新回到伊斯蘭堡打開了想像空間。伊朗總統佩澤希齊揚表示，伊朗已經展現出和解與寬容。但特朗普認為伊朗開列的最新談判條件還不夠好，稱目前的封鎖政策「百分之百有效」，他賭這次伊朗會先眨眼。但中期選舉的內部壓力正在壓縮特朗普的迴旋空間，美國國會給特朗普的時間其實也不多，這就註定了特朗普的這場戰事是個「爛尾工程」。
（本文首發於香港《文匯報》5月4日）
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