講真D｜北都專屬法例須確保行政主導 - 講真D

文/黎岩

國家「十五五」規劃綱要首次將香港北部都會區建設寫入國家規劃文件，展現了國家對香港特區可持續高質量發展的高度重視與大力支持。這不僅是對北都發展定位的國家級確認，亦是賦予香港融入國家發展大局的新的社會歷史使命，更是對特區融入並服務國家發展大局的殷切期望與明確要求。特區政府今日（17日）提交北都專屬法例，以主體法例結合附屬法例的創新模式，為這一宏大戰略部署提供法治保障。北都專屬法例的核心價值在於：透過強化行政主導，為北都發展「拆牆鬆綁」、提速提質，在堅守法治核心價值的同時，創造靈活高效的發展空間，使北都真正成為香港經濟新增長極，推動特區可持續高質量發展。

香港基本法確立的行政主導體制，是特區管治體制的核心。北都專屬法例的制定，正是這一憲制原則的具體實踐。主體法例框架性規範與附屬法例靈活授權的結合，體現了立法機關與行政機關各司其職、相互配合的制度性優越。行政長官會同行政會議獲授權就指明範疇訂立附屬法例，這種「框架立法」模式既確保了立法會對重大立法事項的最終決定權，又賦予行政機關根據發展實際動態調整政策工具的積極靈活的主導權。

在北都這樣一個規模宏大、複雜性空前的發展項目中，若凡事均需透過修訂主體法例來應對，不單只立法過程漫長繁瑣，亦必將嚴重拖慢發展步伐。附屬法例機制使政府能夠快速精準地回應發展過程中出現的新情況、新問題，例如針對特定產業發展需求調整土地審批流程，或為引進創新型企業設立特別准入條件。這種制度設計，本質上是將行政主導從憲制原則轉化為治理效能，將有助於加快北都發展。

行政主導是確保在法治軌道上高效運作。北都專屬法例明確規定附屬法例須經立法會審議、生效時間不少於現行法定49天等條款，正是行政與立法良性互動的體現。這種安排既保障了立法會的立法權監督權，又為行政機關預留了必要的政策空間，是「一國兩制」下特區治理體系的制度創新。

北都發展面臨的最大挑戰，不是資金、不是技術，而是制度藩籬、機制障礙。現行香港法律體系中，土地審批、工程規劃、環境評估等程式疊床架屋，一個普通項目從立項到動工往往耗時數年，即便是已經開始動工，建設過程中從材料到人手，從設計到監督，程序繁瑣複雜。北都專屬法例的核心使命，就是透過制度創新為發展提速。

附屬法例涉及的簡化改變用途審批程式，將審批時間壓縮至兩個月內完成，便利使用創新建築技術的條款，為裝配式建築、智能建造等新型建造方式打開方便之門。便利跨境人員流動的安排，則直接回應了港深乃至粵港澳大灣區深度融合發展的現實需求。這些制度突破，將從根本上釋放北都的發展潛能。

專屬法例的「拆牆鬆綁」，並非放棄監管，而是優化監管。法例明確規定所有簡化程式仍需「有適當審批和平衡」，確保了發展速度與發展質量的統一。這種「寬嚴相濟」的立法思路，體現了特區政府對法治精神的深刻理解和靈活運用。

與深圳乃至整個大灣區的融合發展，是北都成功的關鍵。專屬法例在設計之初就須明確考慮「與毗鄰的深圳乃至粵港澳大灣區相容並蓄融合發展」，以體現前瞻性的制度視野。便利跨境人員流動、促進規則銜接等條款，從而消除制度壁壘，實現要素高效流動。當香港的普通法制度與內地的體制優勢在北都交匯融合，產生的將是「一國兩制」的最大制度紅利。

北都發展的最終目標，是成為香港新的經濟增長極。這需要的不只是硬件建設，更是制度創新。專屬法例提供的寬鬆法治空間，使北都能夠率先試驗新政策、新機制、新標準、新模式，形成可複製、可推廣的經驗。例如，在創新型產業引進、前沿技術應用等方面，北都可以藉助附屬法例的靈活性先行先試，成功後再推廣至全港。這種「以點帶面」的發展路徑，將為香港整體經濟轉型升級提供強大動力。

香港的普通法傳統是核心優勢，如何在堅守法治核心價值的同時，避免法律條文束縛發展步伐，是北都專屬法例必須解決的難題。主體法例結合附屬法例的模式，給出了創造性的答案。

主體法例「提綱挈領」，確立北都發展的基本原則和制度框架，為整個法律體系提供穩定性和可預期性。附屬法例靈活應變，針對具體問題快速回應，確保法律制度能夠與時俱進。這種「剛柔並濟，協調平衡」的立法思維，既維護了普通法體系的權威性，又賦予其應對複雜現實的適應性。

更值得關注的是，附屬法例雖然由行政機關訂立，但生效時間設定在立法會完成審議之後，部分環節的把關甚至較一般做法更嚴。這種設計確保了立法會的監督權不會因為行政主導而被削弱，反而在特定領域得到強化。行政與立法在北都發展問題上形成的不是零和博弈，而是正向協同的良政善治。

北都專屬法例的制定，標誌着香港治理模式的重大創新。它突破了過去「宜細不宜粗」的立法傳統，在維護法治穩定性的同時，創造性地引入了動態調整機制；它超越了政府與市場的簡單二維，探索出法定機構承擔公共職能的新路徑；它打破了香港與內地的制度壁壘，為深度融合發展開闢了制度通道。

這部法例的深遠意義，不僅在於推動北都建設提速提質，更在於為香港特區治理提供可資借鑒的制度範本。當香港未來發展面對其他重大發展議題時，可以參考北都模式，根據實際需要制定專屬法例，在法治框架下實現高效治理。這將從根本上提升香港特區的治理能力和治理水準，提速提質北部都會區發展。