品評四方｜聯合國組織架構才是全球秩序定海神針 - 來論

文/關品方

聯合國在全球設有多個辦事處。聯合國總部辦事處在美國紐約（始建於1951年），包括39層秘書處大廈、大會大廈、會議樓等核心建築，承擔主要行政職能。另外還有3個支部辦事處和4個地域辦事處。

3個支部辦事處在日內瓦、維也納和內羅華。日內瓦辦事處（聯合國歐洲總部）前身為國際聯盟總部，設有世界衞生組織（WHO）等機構。維也納辦事處（1979年投入使用）涵蓋國際原子能機構（IAEA）、聯合國工業發展組織（UNIDO）等。內羅畢辦事處是聯合國環境規劃署（UNEP）和人類住區規劃署（UN-Habitat）總部所在地。

最近筆者的好友周醫生建議香港特區也設有聯合國支部辦事處或區域辦事處，筆者百分百贊成，不知道中央會不會積極考慮。聯合國現時已在中國上海、北京等地設立了多個機構（例如教科文組織STEM教育研究所、全球可持續發展中心），中國在聯合國事務的參與度和影響力正不斷提升。從政治現實的制約因素考慮，聯合國總部如果從紐約搬遷到例如北京或上海，國家需要在選定的區域讓渡部分管轄權；總部搬遷需要安理會五常國一致同意，美國不會輕易放棄紐約的象徵地位。聯合國的運營成本高昂，僅基礎行政開支與配套設施（例如外交公寓、國際學校等）的預算就超200億美元，負擔頗重，是否划算？難說。反而香港特區有相對優勢，可以在聯合國總部之下承擔例如聯合國在亞洲的支部辦事處、地域辦事處或聯合國下屬機構的運作。

香港特區有其獨特優勢。首先是法律體系具備解決爭議能力。香港特區是中國唯一實行普通法的地區，法律體系與全球大多數國家接軌。全球100大律師事務所之中，有超過50%在香港設有分支，能夠應對跨國糾紛的複雜性。在世界銀行發布的《營商環境成熟度評估》中，香港在爭議解決方面排名在全球前列。在香港仲裁的裁決能在170多個《承認及執行外國仲裁裁決公約》締約國中生效，這是作為國際組織駐地的優質條件。香港的國際化程度早已得到國際社會的認可。聯合國國際貿易法委員會、海牙國際私法會議等多個國際法律組織都在香港設有辦事機構。前年5月，國際商事仲裁理事會大會首次在香港舉行，吸引了來自70多個司法管轄區的1300多名專家參與。

香港特區獨特的「一國兩制」制度具備雙向優勢，既可以依託中國內地的廣闊市場和穩定環境，又能夠保持國際規則和便利的國際氛圍，這種雙向優勢是其他同級別的都會城市無法複製的。

香港的營商環境優越，吸引全球人才。香港作為國際金融中心，投融資渠道豐富高效，稅率又低，沒有證券收益稅和資產增值稅，薪俸稅最高稅率只15%，扣除各種免稅優惠後，大部分納稅人只需要繳付5%至10%稅款。香港擁有大量金融和法律專業人才，能夠為聯合國及其相關組織提供優質的高端專業服務。

最後，香港位於中國南部，是連接中國內地與世界各地的重要交通樞紐，擁有全球最繁忙的國際機場之一，地理位置優越，方便國際人員和物資流動往來。香港特區的優越條件，就像老生常談，眾所周知。

聯合國在中國設立支部辦事處的可能性也許較低，主要受各種地緣政治的複雜因素制約，但香港作為中國的特別行政區，憑藉其上述優勢，是國際組織設立辦事處的理想選擇。未來隨着香港國際調解院等機構的落地運作，可能會有更多聯合國下屬各實體組織選擇在香港設立辦事處或分支機構，進一步鞏固香港在國際事務中的地位。

聯合國下屬組織如在香港設立辦事處，根據筆者初步了解，估計其流程主要包括以下關鍵步驟：

（1）聯合國相關機構提出在中國香港特區設立辦事處的申請需求並由聯合國通過相應的原則決議後，與中國內地溝通，就設立辦事處的目的、職能、選址、法律地位等進行詳細協商，達成共識。

（2）聯合國和中國正式簽署《東道國協定》，明確辦事處的設立、運作、法律地位、特權與豁免等核心條款。例如，2010年中國與聯合國簽署的《聯合國災害管理與應急反應天基信息平台北京辦公室東道國協定》，內容包括辦事處的職責、人員構成、辦公地點、資金來源、特權與豁免、爭端解決機制等方面；有先例可援。

（3）聯合國需根據中國相關法律法規，提交設立申請及材料，包括申請書、機構章程、資金證明、辦公場所使用證明等，向主管部門提出申請審批。獲得批准後須辦理登記手續，領取登記證書，完成法律註冊。

（4）辦事處設立與運作涉及人員配備，辦公場所和職能啟動，根據協議由聯合國授權，才可正式開展相關業務活動。

（5）辦事處需向聯合國和中國政府定期報告工作進展和財務狀況，接受監管和合規性檢查，確保其符合中國法律和協議規定。如遇爭議，通常通過協商或仲裁解決，依據協議中的爭端解決條款辦理。

關鍵法律文件與依據包括《聯合國憲章》及相關決議、《聯合國特權與豁免公約》、中國《外國駐華機構管理辦法》及相關法律法規和《東道國協定》。以上流程適用於聯合國及其專門機構設立辦事處的一般情況，具體細節按照機構性質和職能各有不同。香港特區政府在中央的指引和領導下，按部就班，充分配合即可。

早在2022年5月，聯合國秘書處在中國設立的首個直屬機構正式落戶浙江德清，是近年的另一先例。這個名為《聯合國全球地理信息知識與創新中心》的機構，是聯合國秘書處在中國設立的首個直屬單位，主要功能包括以下3個方面：

1.全球地理信息合作與知識共享，匯集和共享全球地理空間數據，推動成員國在地理信息領域的合作，通過技術應用提供全球公共產品和服務，助力落實聯合國2030年可持續發展議程。

2.能力建設與技術支持，為發展中國家提供地理信息技術和能力建設支持，幫助應對糧食安全、氣候變化等全球性挑戰，開展智慧農業、國土空間治理等領域的國際交流與合作。

3.促進區域與全球發展，支撐中國及浙江融入「雙循環」新發展格局，推動數字經濟與地理信息產業高質量發展，作為中國參與全球治理的重要平台，增強國際話語權。

該中心在浙江德清設立，標誌着中國在地理信息領域的國際影響力，也是德清從縣域經濟向全球科創高地轉型的關鍵一步。

香港在國際金融和國際教育方面具有優勢。香港是全球第三大金融中心，擁有高度開放的金融市場、健全的金融監管體系，以及全球最大的離岸人民幣業務樞紐。香港的自由經濟政策和稅務優勢，金融基礎設施完善，擁有全球領先的支付結算系統（RTGS），支持多幣種交易。在國際教育方面，香港擁有頂尖高校資源，積極打造「留學中國香港」品牌，有多元升學路徑，積極推動高質教育產業化，高校科研經費充足，深具基礎研究實力。

聯合國在教育和金融領域設有多個分支機構。在教育領域有聯合國教科文組織（UNESCO）和聯合國兒童基金會（UNICEF）；在金融領域有國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行集團（包括國際復興開發銀行（IBRD）、國際開發協會（IDA）等機構）、聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）和國際金融公司（IFC，隸屬於世界銀行集團），主要支持私營部門在發展中國家的投資，推動經濟發展。這些機構通過政策制定、技術援助和資金支持等方式，在全球教育和金融領域發揮核心作用。香港特區或有機會被選中設立相關分支機構，且看機會何時到來就得。

筆者認為，戰後的國際秩序一直依靠聯合國組織架構有效維持，是定海神針。特朗普提出設立「和平委員會」意圖繞過聯合國安全理事會、另起爐灶，其實不切實際。現時美國對聯合國的累積欠款高達38.6億美元（只是美國年度軍事預算的0.4%），聯合國的運作或會因此陷入困境。要求美國盡快支付欠款，才是當前急務。