文/張介嶺
當地時間2月6日，美國政府僱員聯合會和美國外交服務協會將特朗普政府關閉美國國際開發署（USAID）告上華盛頓聯邦地區法院，要求法官下令阻止這一造成「全球人道主義危機的違憲行為」。
特朗普上任伊始就簽署行政令，要求美國所有外援暫停90天，以評估項目是否有效，是否與本屆政府對外政策保持一致。1月27日，USAID約60名職員因外援項目暫停被要求「休假」。次日，作為該機構的合作夥伴，美國公共衞生研究院以「外援項目被凍結」為由解僱600名員工。
2月1日，USAID網站被關閉。2月3日，馬斯克稱，特朗普已同意關閉USAID。當日凌晨，該署工作人員即被禁止進入華盛頓特區總部。緊接着，美國哥倫比亞廣播公司（CBS）援引知情人士消息報道稱，USAID海外辦事處已被關閉，所有工作人員將於2月7日前被召回。
1961年，甘迺迪總統根據《1961年對外援助法》發布行政令成立USAID。迄今為止，該機構旗下擁有1萬多名員工，主要負責通過提供援助緩解貧困、治療疾病、應對飢荒和自然災害，同時推動美式民主建設和發展，在全球60多個國家和地區設有辦事處，監督大約120個國家和地區的人道主義、發展和安全項目，在海外工作的員工佔員工總數的三分之二之多。筆者認為，特朗普執意拿USAID開刀原因是多方面的。
首先，黨同伐異，清算USAID沒有保持政治中立。USAID多被共和黨陣營指責「明顯偏向民主黨，且有政治偏見」，特朗普、馬斯克和一些共和黨議員指責該機構為推廣民主黨的議程服務。2月4日，特朗普本人在白宮橢圓形辦公室毫不諱言地對記者說，「這個機構一直由一群極端瘋子掌控，我們正在清理他們，然後決定後續措施。」
2月3日，馬斯克的抨擊更為誇張，他在社交平台上發文稱，「USAID是一個犯罪組織」，參與了「流氓中情局的非法行動」和「網絡審查」，「是時候讓它消亡了」。當天晚些時候，他還在一檔談話節目中稱，USAID「充滿黨派色彩」，一直在全球支援「激進左翼事業，包括反美項目」，還利用美國納稅人的錢資助「生化武器研究」，並指「我們面對的不是一個『有蟲的蘋果』，而是一團蟲」。該機構「已無法修復」。
第二，精兵簡政，大幅削減聯邦政府支出。當然，特朗普將矛頭指向USAID的另一考量是經濟因素，希望馬斯克牽頭的美國聯邦效率部將428個聯邦機構大幅砍至99個，聯邦債務和赤字成本削減三分之一。這項任務計劃於明年7月4日前完成任務。馬斯克坦言，「最理想化的結果」是將聯邦支出削減2萬億美元開支，但很有可能最終只能削減1萬億美元。
USAID每年向全球提供數以百億計的資金支持。美國國務院在發給各地大使館的電報中稱，將在下個月制定審查所有對外援助的標準。為確保「撥款不重複、有效力，符合特朗普總統的外交政策」，凍結資金是必要的。預計三個月內完成政府範圍審查，隨後再拿出一份報告，由盧比奧向總統提出建議。
早先，在談及特朗普削減聯邦開支時，參議院外交關係委員會主席、愛達荷州共和黨聯邦參議員吉姆·里施稱，在美國面臨36萬億美元債務之際，這是必要的舉措，是把負責任的財務政策作為優先事項。美國每100天就負債1萬億美元，如果認為特朗普採取的措施很糟糕，那麼，債主上門討債無力償還時，那才是真正的糟糕。
第三，狠批USAID濫用資金。2月7日，特朗普在社交媒體平台發文稱，USAID資金使用方式「完全無法解釋」，且很多都是「欺詐行為」，腐敗程度「前所未有」，應該關閉這個機構。此前，他還表示，新政府在重新評估聯邦資金使用情況時，「發現並阻止5000萬美元被運往加沙為哈馬斯購買避孕套。他們用避孕套來製造炸彈」。
盧比奧在訪問薩爾瓦多途中對媒體表示，USAID有某種歷史，忽視國家利益，「存在某種脫離國家利益的全球慈善」。「這些是納稅人的錢，要保證我們海外花的每一美元都用在推進國家利益的事情上」，使USAID的活動符合本屆政府的政策。
第四，裁撤USAID涉嫌違憲。當初，USAID是由甘迺迪總統通過行政令設立的，但1998年，國會在《外交事務改革與重組法》中依法確立了其法定地位。之後，國會通過年度撥款法不斷夯實了該機構的地位，近年來更是禁止在未事先與國會相關委員會協商的情況對USAID進行重組。
目前，參議院外交關係委員會民主黨領袖珍妮·沙欣等10名民主黨參議員已致函警告盧比奧，解散USAID的任何步驟都需要國會批准。看來，特朗普政府要裁撤USAID，弄不好將挑戰國會在設立聯邦機構方面的權威，不能排除對簿公堂後法院會限制行政部門的自由裁量權，特朗普政府難有勝算。
也許顧慮到法律掣肘，2月3日，盧比奧宣布親自出任USAID代理署長，並任命國務院對外援助局局長彼得·馬羅科為代理副署長，並通知國會，馬羅科將領導「對USAID活動進行審查及潛在重組」，「在與國會協商後，USAID可能會將某些職能和辦事處轉交、重組和整合到國務院，其餘部分則可能根據適用的法律被裁減」。
第五，馬斯克被批危害國家安全。馬斯克領導的「政府效率部」人員最初試圖直接進入USAID總部，但該機構高級安全官員予以拒絕，原因是擔心機密文件外泄。後效率部人員威脅要請聯邦法警協助進入，最終才被放行。
此事激起國會民主黨議員激烈反彈。民主黨參議員沙欣說：「有報道稱，未經適當許可的個人可能訪問了美國國際開發署機密空間以及美國公民的個人資訊，這是極其嚴重且前所未有的」，希望立即得到此事對國家安全可能產生什麼影響。
維吉尼亞州民主黨聯邦參議員蒂姆·凱恩亦表示，「在任何情況下，未經適當安全許可的人員都不應被允許接觸我們國家最敏感的機密和系統」，「這一可能涉及刑事犯罪的事件必須被徹底、立即調查，並對USAID工作人員沒有「迎合一個未經選舉產生且腐敗的億萬富翁的意願」表示讚賞。
長期以來，USAID與國防和外交並列為國家安全戰略框架下的「三大支柱」，是美國在全球通過「軟實力」擴大影響力的重要工具之一，在美國國家安全戰略中佔據重要地位，是一支重要利箭。誠然，特朗普的決策很大程度上是為了將外援資金用在刀刃上，減少不必要的開支，以確保其符合「美國優先議程」，但此舉處理不慎被指將削弱美國的「軟實力」。一位前USAID高官表示，「一旦這種能力受損或消失，我們將失去一項非常寶貴的外交工具。這就好比被綁住一隻手去打拳擊比賽，將極大地削弱我們的影響力。」
美國大西洋理事會全球中國中心高級總監梅拉妮·哈特還扯上中國，稱這次凍結「正在各個領域妨礙美國與中國競爭的能力」。一些民主黨議員亦稱，中國最想限制美國的全球影響力，凍結外援會讓北京趁虛而入，擴大全球影響力。「我們就會成為世界各地，尤其是『全球南方』的不可靠夥伴」，將美國的「安全、經濟和外交利益置於危險境地。」
大洋彼岸打得不可開交，看似吵吵嚷嚷，亂作一團，但切莫就此輕易唱衰美國。也許這正是美式政治的活力所在。無論如何，特朗普以「美國優先」為導向「讓美國再次偉大」的努力對全球格局將產生哪些影響值得密切關注。
（作者為太和智庫高級研究員）
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