嶺略世界｜美國急需調整政策　為APEC注入新動能

文/張介嶺

11月11—17日，第30屆亞太經濟合作組織（APEC）領導人峰會將在美國西海岸城市三藩市（舊金山）舉行。

APEC共有中國、澳大利亞、文萊、加拿大、智利、中國香港、印度、印尼、日本、韓國、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、巴布亞新幾內亞、秘魯、菲律賓、俄羅斯、新加坡、中國台灣、泰國和美國等21個成員經濟體，人口相加超過27億，佔全球經濟總量的約60%。

APEC自成立以來，旨在通過經濟合作、貿易自由化、技術創新等方式，促進成員間經濟的相互依存，加強開放的多邊貿易體制，減少區域貿易和投資壁壘，維護本地區人民的共同利益，推進亞太地區的經濟發展和繁榮。APEC高度重視亞太地區實現包容性、可持續發展，繼初步實現「茂物目標」後，近年來已陸續通過了《2040年APEC布特拉加亞願景》和「曼谷目標」。

這次峰會是美國時隔12年後再次擔任APEC東道主。美方設定的主題是「為所有人創造一個具有可持續和有韌性的未來」，並確定了互聯互通、創新和包容三個首要政策重點，意在將APEC打造成「美國在亞太地區推進經濟政策的首要平台，以促進自由、公平和開放的貿易和投資，並推動可持續和包容性經濟增長」，與《布城願景》提出的貿易和投資，創新和數字化，以及實現強勁、平衡、安全、可持續和包容性增長三大主題基本脗合。

自去年12月以來，美國已主持了十餘次部長級和高級官員會議，為這次三藩市峰會做準備，涉及主題包括金融、中央銀行、交通、糧食安全、災害管理、衞生、能源、婦女以及經濟和貿易。美國雖希望在APEC峰會上有所展示，進一步推動亞太區域的共同繁榮，但其推行的經濟政策限制了其他成員建設性參與的空間，其中最突出的莫過於去年出台的「印太經濟框架(IPEF)」。

客觀而論，對一些APEC成員而言，IPEF並非毫無吸引力，尤其在改善和提高供應鏈彈性、促進清潔能源方面。今年5月，IPEF旗下14個國家的貿易部長在底特律宣布就IPEF供應鏈協議談判達成協議，以促進IPEF合作夥伴之間在供應鏈問題上的合作，提高供應鏈的彈性、效率、生產力、可持續性、透明度、多樣化、安全性、公平性和包容性，被拜登政府譽為「世界第一個多邊供應鏈協議」。

9月初，美國商務部公布了供應鏈協定文本，就各協定國如何提高供應鏈的透明度、多樣性、安全性和可持續性，以使其更具彈性、穩健性和整合性提出數項措施，其中第6條至第8條分別規定建立IPEF供應鏈委員會、IPEF供應鏈危機應對網絡，以及IPEF勞工權利諮詢委員會三大機制，以實現供應鏈協議設定的目標。

然而，無論是「印太經濟框架」，抑或框架下的首個成果供應鏈協議，還是不久前在G20峰會上提出的「印歐經濟走廊（IMEC）」設想，美國都在利用新冠疫情對全球供應鏈造成的衝擊，大肆渲染「過度依賴中國」的風險，其目的無非是試圖把亞太地區體量最大、最具活力的經濟體中國排除在外，逐步減少對中國產品的依賴。這種做法勢必扭曲區域內因市場、資源稟賦、分工而形成的供應鏈格局，給全球經濟帶來更多不確定性。

儘管美國財政部長耶倫近日在亞洲協會講話時重申，美國不會要求包括印太地區在內的國家在中美之間選邊站隊；考慮到亞洲供應鏈的複雜性，以及該地區與中國的深層經濟聯繫，中美經濟完全脫鈎「根本不現實」。在APEC峰會即將舉行之際，耶倫的這番表態顯然是試圖緩解人們對全球經濟將按照地緣政治分裂為美中分別主導的兩個陣營的擔憂。

需要警惕的是，美國正步入大選年，拜登政府任內不會冒着得罪勞工組織、影響選情的風險，像奧巴馬當初希望的那樣重回《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）。必須看到，與CPTPP和RCEP（區域全面經濟夥伴關係協定）不同，「印太經濟框架」既未向其他13個成員國提供更大的市場准入，又沒有承諾給予免關稅豁免安排，更未觸及亞太地區經濟發展的核心關切，嚴格意義上並非貿易協議，很難給APEC成員帶來多少實實在在的經濟利益，不可能替代CPTPP。對此，APEC不少成員，甚至連美國的盟友日本都不無微詞，很難完全做到與美國同步起舞。

事實上，拜登和特朗普內外政策雖有不同，但對外貿易投資政策卻有得一拚，至少都認為全球化對美國不利，只不過特朗普直言不諱，拜登則比較低調，但兩人在骨子裏並無二致，都不願降低關稅和非關稅壁壘，也不盲目鼓勵美企赴海外投資。前者（特朗普）以關稅為武器打壓競爭對手，力推「美國優先」外交政策，後者則努力維持並擴大了特朗普政府的關稅政策，試圖通過推行「購買國貨」和引入新的國內巨額補貼計劃謀求對華競爭優勢，完全背離了數十年來美國奉行的貿易自由化政策。

值得關注的是，隨着中美地緣政治衝突加劇，以及美國對全球化的懷疑，在美國組建和不斷強化「四方安全對話」機制、AUKUS、「印太經濟框架」、美日韓三邊框架等聯盟，想方設法塑造限制中國的戰略環境之際，作為APEC核心的「茂物目標」越來越被淡化。迄今為止，許多APEC成員只是將APEC峰會視為提出經貿建議的平台，而將圍繞「茂物目標」基本原則的實際談判轉移到了RCEP、CPTPP等其他多邊、雙邊自貿協定之中，給APEC成員在峰會上作出新的實質性承諾帶來了挑戰。

亞太經濟合作和區域貿易自由化是推動亞太地區經濟發展和繁榮的關鍵因素。要確保亞太地區經濟的成功，必須在開放包容的貿易協議的基礎上，通過地區國家之間的合作實現互利共贏。任何試圖割裂亞太區域經濟，帶有歧視性、排他性或保護主義性質的協議，以及任何將經貿問題政治化、工具化、武器化的做法，到頭來對任何一方都沒有好處。

毋庸置疑，如果拜登政府仍堅持限制性貿易議程、繼續扼殺自由貿易共識、破壞多邊貿易體制、實施單邊貿易霸凌、操縱產業政策雙重標準、擾亂全球產業鏈供應鏈，APEC成員之間促進內部經濟更緊密聯繫的努力將大打折扣。

（作者為太和智庫高級研究員）