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講真D|公務員的「政治中立」與「政治忠誠」是否衝突

文/周琳琳

今日,以國安法為關鍵詞的新聞有兩則:保安局日前發文嚴厲譴責3人,指涉嫌違反《港區國安法》第22條「顛覆國家政權」罪。其中一人正是議員容海恩的家翁、時事評論員袁彌昌之父袁弓夷。容海恩今日(5日)發聲明,宣布同袁弓夷脫離爺媳關係(翁媳關係),及後回應表示丈夫袁彌昌知情及理解。第二則新聞則是關於香港公務員事務局的。局方表示,綜合招聘考試及《基本法及港區國安法》測試,暫定10月8日及15日舉行,有意應徵學位或專業程度公務員職位的人士,可由8月5日起報名參加。

「政治中立」「政治忠誠」是否矛盾?

聯繫到政府去年年底成立公務員學院,今年6月委任警務處前副處長郭蔭庶為首任公務員學院院長,課程單元內容涉及培養公務員服務心態、入職訓練、國情教育、國家觀念和安全觀念,以及郭蔭庶接受採訪時強調,公務員「政治中立」不等於「政治無知」,讓我們不禁反思,當立法會議員容海恩對國家法制選擇了絕對忠誠的態度之下,香港公務員是否也應秉持政治忠誠?這與公務員文化中沿襲下來的「政治中立」是否矛盾?

特首李家超先生先前在發表參選宣言時,兩次在演詞和多次在答問環節中提到「忠誠」兩字。香港是個強調「個人主義」的社會,強調「忠誠」彷佛意味放棄個人某些權利和自由。但是,「忠誠」是任何社會關係的基礎,無論是家庭、朋友或者工作關係;作為掌握公權力和公共資源的公務員又豈能例外?然而,香港公務員也一直強調所謂「政治中立」原則,那麼公務員「政治中立」和政治忠誠是什麼關係?如果本屆政府需要對公務員制度和文化作出改革,這是必須弄清楚的基本問題。

「中立」一詞太好用了,似乎體面明智,進可攻、退可守,可以用來表態,也可以用於拒絕表態。「政治中立」是港英時代對香港公務員提出的要求,實質上就是要效忠英國政府。這種政治伎倆是可以理解,以少數英國人去管治華人地區,要求港人效忠英國似有點難以駕馭,且不切實際。但換了一個「政治中立」的詞語,既好聽,表面上又大義凜然,但按照過去《英皇制誥》和《皇室訓令》的規定,公務員的任命和升遷全由港督決定,最後還是要公僕們聽英國政府的指令。

根據《公務員守則》,公務員必須堅守法治、政治中立。政治中立是指不論本身的政治信念為何,公務員必須對在任的行政長官和政府完全忠誠,並須竭盡所能履行職務,「在履行公職時(包括提供意見、作出決定或採取行動),他們不得受本身的黨派政治聯繫或黨派政治信念所支配或影響」。事實上,人除了反射活動之外的所有行為,都是思考後的結果。公務員上班本身,正是思考過後得出的立場和行為。只要公務員在職一天,就理應遵循組織中的立場和規則。

「效忠政府」是「政治中立」的天然前提

香港回歸後,特區政府順其自然地接替了港英政府的「政治中立」原則;然而,當局卻未能有效將其與「一國兩制」相扣連,也未能好好說明「政治中立」必須以「效忠政府」作為前提的基本事實,導致不同政治陣營有機可乘,把「政治中立」演繹成另一個模樣。經過不同政治陣營的「選擇性演繹」,香港社會普遍對「政治中立」存在誤讀。最常見的是,一般人從字面上看,大概會以為「政治中立」意指公務員在政治問題上不偏袒任何一方,包括特區政府;然而,事實上,「政治中立」所對應的需要對其保持「中立」的對象並不包括特區政府,而是公務員自身的政治信念和政黨聯繫。

由此可見,當政治領導層作出決定之後,公務員就要放下自己的看法,無懼無私地執行有關的決定和履行公務——「效忠政府」是「政治中立」的一大前提。

此外,正如郭蔭庶所說,政治中立亦不等同「政治無知」,因為任何事情都有可能牽涉政治,公務員必須有足夠的政治敏感度。例如佩洛西竄台,屬於祖國一部分的特區政府內的公務員,必須明白此種地緣政治關係對國家的影響。

「政治忠誠」是不可忽視的公民義務

為何「效忠」如此重要?廣受參考的德國公務員效忠理論便認為,公務員的效忠義務是公務員和國家之間的心理契約。參照西方國家制定的《公務員守則》,誠實、廉潔、盡忠職守——這些基本信念可以說是所有現代商業或公營機構都必須遵守的守則。

事實上,對國家的政治忠誠不因人的身份而有分別,只要是一個國家的公民,就得對國家忠誠,不得背叛自己的國家。美國公民的入籍誓言是一個典型的政治忠誠宣言。它要求公民放棄過去對任何國家的效忠和忠誠、捍衛美國憲法和法律、反對一切國內外敵人。

總的來說,無論是西方國家或者香港特區,政治忠誠是公務員「政治中立」的前提和基礎,兩個概念非但互不矛盾,而且是同根同源,密不可分。因為公職人員的權力和責任不是自有的,而是來自憲法、基本法等相關法律。

過去香港社會上只強調「政治中立」而忽略「政治忠誠」,導致政府內的問責團隊和公務員團隊,重分工輕合作,彼此合作不暢順時有所聞。令人欣慰的是,現在所有公務員已經進行宣誓擁護《基本法》和效忠特區。下一步則需要制定具體措施,確保從制度上保證公務員的忠誠,以落實「愛國者治港」。

長遠而言,應考慮訂立與公務員職能相關的專法。香港的公務員制度源於英國,一直以來都沒有一部成文的法律規範公務員操守言行,包括參與政治活動的界限,這將有望扭轉一直以來公務員紀律被認為執行過寬,懲處個案偏少的問題。此外,公務員事務局應該嚴肅並加快處理所有違反《公務員守則》的個案,必要時需投入更多的資源和人手。作為建議特首有關公務員招聘、升遷和紀律處分的法定機構,公務員敍用委員會須更主動參與有關公務員違反紀律的個案。

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